科学研究助推档案事业发展
中国档案学会即将换届，本届学会在促进学术研究方面做了大量的工作，如积极组织会员开展学术交流，开展学术评奖等，特别是在注重发挥高校科学研究的力量，合作开展对策研究方面成绩斐然。标志性事例是和亚洲电竞博彩网站导航
共同完成了“电子文件管理机制研究”项目，该项目研究报告获温家宝总理的批示。为了深入了解该项目的一些情况，记者专门采访了项目首席专家、中国人民大学副校长冯惠玲教授。
记者：冯教授，您好！能否请您先简单介绍一下“电子文件管理机制研究”项目的情况？
冯教授：好的。“电子文件管理机制研究”项目是中国档案学会和亚洲电竞博彩网站导航
于2007年5月共同向中国科学技术协会申报的重点课题，历时6个月完成。课题组成员由中国档案学会、亚洲电竞博彩网站导航
、中央档案馆、中共中央办公厅秘书局、国务院办公厅电子政务中心的专家、学者组成，具有管理与技术互动、理论与实践互补的人员优势，其中亚洲电竞博彩网站导航
的老师承担了主要的研究工作。课题组在理论研究和实践调查的基础上，客观深入地分析了我国电子文件管理的现状和问题，提出了建立和完善我国电子文件管理机制的政策建议。
记者：我们了解到，温家宝总理曾经在项目研究报告上作出了批示。您能具体谈一下吗？
冯教授：该项目研究报告经中国科协党组书记邓楠同志签署，由中国科协办公厅2008年7月22日上报中央办公厅。7月26日温家宝总理作出批示：“此件很好，可落国办及有关部门参考、研究。”经国务院有关领导同志批示，明确由国务院九个部门共同参与专题研究工作。2008年8月19日经中共中央办公厅负责同志直接领导下，由中央办公厅牵头，组成由中央和国家有关部委（局）以及中国人民大学等单位参加的电子文件管理领导小组与工作小组，开始起草有关电子文件全过程管理的框架性文件。目前文件草案已经开始在全国范围内征求意见，该文件的制定和发布已经列入领导机关本年度重要工作规划中。同时，一整套电子文件管理国家级标准规范开始规划和筹备制订，相关配套公共政策、电子文件管理国家级工程也开始拟议和筹划，适合中国国情和电子文件管理规律的相关管理体制机制的变革正在进行中。
记者：看来项目成果对档案事业发展的影响已经初露端倪，请您详细介绍一下项目成果吧。
冯教授：本课题属于应用咨询研究，课题组在广泛深入调研，客观分析国内电子文件管理现状的基础上，对于我国文件、档案管理管理，特别是电子文件管理体制机制的改革和创新提出重要的对策建议，主要有以下四个方面：
明确文件主管机构，完善统一管理和协调机制。根据文件全程管理的客观需要，借鉴国际经验，建议适度扩展国家档案局的职能，在国家档案局的基础上设立“国家文件与档案局”，明确其国家文件主管部门的性质，全面负责文件处理和档案管理方面的宏观政策制定和监督执行。同时，鉴于电子文件管理工作的跨部门特点，建议有关单位组成“国家电子文件管理总体组”，负责协调国家电子文件管理项目规划和建设工作。
启动《中华人民共和国文件法》制订工作。鉴于我国行政法体系、民商法体系对文件及其法律关系涉及不多的实际情况，根据规范文件全程管理的需要，建议制定专门的《中华人民共和国文件法》，主要根据经济社会发展的需要，调整与文件相关的各种社会关系。规定国家文件管理的体制与运行机制，规定文件生成、传递、归档、保存和开发利用的基本宗旨和原则。
将电子文件管理列入信息化战略专项。根据信息化发展的需要和要求，建议将电子文件管理明确纳入国家、地区和单位信息化发展战略，制定电子文件管理工作专项规划，确定电子文件管理、利用与服务的目标和实施策略。
尽快规划并实施“电子文件管理国家工程”。工程的主要内容包括：一是规划电子文件管理标准体系的总体框架，制定若干高优先级的关键标准。二是组织力量攻关，研发完全国产的电子文件管理急需技术，包括通用文件格式转换技术、元数据实时捕获技术、电子文件恢复、迁移技术、电子文件长期保存技术等。三是开发和推广质量稳定、安全可靠的示范性电子文件管理软件系统。四是在上述基础上，科学规划，积极筹建“国家电子文件中心”，集中统一管理中央和国家机关的电子文件资源。
记者：您刚才提到本项目研究是基于对我国文件和档案工作实际需求的调查，那么，项目组是如何开展调查的？
冯教授：2005年的时候我提出了“信息资源综合贡献力”这一说法，认为信息资源可以在政治、经济、社会、科技、文化诸多领域发挥作用力，对国家经济社会发展具有不可替代的、全方位的、综合性的价值与作用。实际上，全面提高国家对信息资源的控制能力，已经成为发达国家提高综合国力、国家核心竞争力的重要选择。电子文件是现代社会信息资源的重要组成部分，有效的电子文件管理对于推动社会进步、国家发展和组织成长具有重要的意义。这是我们调查的出发点。
项目组对国内55家中央和国家机关及其直属企事业单位，35家省级或副省级城市的综合档案馆进行了两轮抽样问卷调查；对30家党政机关、企事业单位、专业软件公司开展了深度访问与实地调研，获得了有关我国电子文件管理现状的比较真实可信的数据。在调查中重点了解当前我国电子文件管理存在的问题与疏漏，对现状进行了全面梳理。
与此同时，项目组还对美国、英国、澳大利亚、新西兰、瑞典、德国、荷兰、丹麦、挪威、芬兰、法国、加拿大、新加坡、日本、韩国和欧盟等16个国家或地区，以及联合国教科文组织、国际档案理事会、国际标准化组织等国际组织的文件管理实践、研究情况与最新成果进行了广泛深入的文献调研。查阅、翻译、分析了国外（国际组织）与电子文件管理有关的法规201部、政策174项、标准166个，首次比较全面地掌握了国际电子文件管理的进展情况、发展路径和趋势，为我国相关对策研究提供了翔实的资料支持和参考借鉴。我们还通过网络、文献、会议、深度访谈、实地考察等各种途径收集了大量国内外案例，为问题分析和形势判断提供了有力佐证。
记者：当前我国在电子文件管理方面存在什么样的问题？
冯教授：上个世纪90年代以来，我国对电子文件管理的理论和实践进行了积极的探索，但是目前我国电子文件管理现状与电子文件的高速增长和普及应用还存在明显的不适应，值得引起政府、有关管理部门和社会各界的高度重视。这些问题主要表现在三个方面。
第一，电子文件流失严重，开始危及中华文明的传承和民族记忆的延续。根据2007年12月的调查，在中央机关及直属企事业单位，42.2%的电子公文没有以任何方式留存；74.4%机构的没有采用任何措施存留数据库、电子邮件、多媒体文件、网页文件等类型的电子文件；由于管理方法的粗放、简单，绝大多数单位留存下来的电子文件并不具有真正的“档案价值”。一些保存下来的重要电子文件则因管理不当已经无法读取。电子文件的流失将使社会记忆产生无可挽救的空白，造成人类历史的断层。
第二，电子文件功能效力不完整，损害包括党政机关在内的各种社会组织以及公民相关社会活动的有效性。调查发现，73.6%的中央单位承认，由于相关法规制度不健全、电子文件元数据不完整等原因，其自身生成的电子文件无法独立发挥文件的功效；在接受抽样调查的35家省级、副省级城市国家综合档案馆中，86.2%的单位保存的电子文件不具有证据效力。缺乏真实性保障的电子文件并不能行使文件的功能，无法成为人们处理各种事务的有效工具和可靠依据。
第三，电子文件安全现状堪忧，威胁国家安全和利益。调查发现，许多单位仍在沿用纸质文件的保密方法进行电子文件的安全管理，认为电子文件只要存在电脑中“没有丢失”就行。电子文件大多由形成部门或个人自行保管、自由处置。中国城市电子政务发展研究课题组评价，我国网站安全指数仅为35%。许多标有密级的重要文件公开挂在国际互联网上。
记者：您认为我国电子文件管理为什么会出现这些问题？
冯教授：原因是多方面的，从管理角度我们认为主要有三个方面：
第一，观念滞后，缺乏足够的证据意识、风险意识和效益意识。很多单位的领导和工作人员忽视电子文件的证据价值，不清楚以电子文件为蓝本打印而成的纸质文件并不包含证明文件有效性的元数据信息；一些特殊类型的电子文件，如数据库文件、音频文件、视频文件、多媒体文件、超媒体文件等根本无法制成纸质版本。很多单位采用双轨制、双套制，这种做法非但没有发挥电子文件便利性和经济性的优势，反而使文件的真实性与可靠性得不到保证，浪费了大量的人力、物力和财力。
第二，分段式管理模式造成组织体制不顺，管理效能不明显。长期以来，我国对文件实施的是分段管理模式：文件管理被人为分割成两段，一段是文件处理，由业务部门和综合办公部门负责；另一段是档案管理，由档案部门负责。在管理体制上，形成了党委办公厅（室）、政府办公厅（室）、档案局（馆）“三头管理”的局面。表面上看，大家都在管，实际上各方都没有或无法对文件管理承担全程的和最终的责任。各部门往往从各自的需要出发，分别制定和实施管理标准和措施，造成文件管理政策、标准的无序、多样甚至冲突。这一现象在对电子文件的管理中更加严重，直接影响了电子文件的真实可靠和长期保存。
第三，电子文件科学管理所依托的技术支撑体系薄弱。电子文件是信息技术的产物，对它的管理需要坚强有力的技术体系作为支撑。当前，我国电子文件管理关键技术标准存在大量空白，核心技术攻关能力不足，先进技术推广不力。
记者：您负责的这个项目对我国电子文件管理，特别是有关体制机制改革创新产生了积极的推动作用，您认为关键在于什么？
冯教授：本项目能够形成现在的成果，除了课题组成员高度的事业心、责任感，长期的学术积累和严谨的学术态度之外，还得益于相关各方的鼎力支持。国家档案局主要领导对本课题给予高度关注，杨冬权局长亲自参加了开题会议，充分肯定了课题的现实意义，提出了完善建议，有关职能司局对我们的调查工作给予大力支持，并为项目成果的落实做了大量的工作。中国档案学会在项目申报和管理方面做了大量卓有成效的工作。项目委托方中国科协学术部反复强调政策咨询项目的宗旨，要求我们实事求是，把问题讲真讲深讲透，提出的对策要力求科学可行。研究报告形成后中国科协领导高度关注，并及时报送中央。开题、中期和结项评审专家给我们提出了很多有价值的建设性意见，被调查单位的良好配合使得我们的研究有了坚实的实践基础，在此，我想代表课题组对所有支持这个项目的领导、专家和各方面人士表示深深的感谢！
最令人鼓舞和感动的是温家宝总理对报告作出的重要批示，中央、国务院有关部门富有成效地快速落实，有力地推动了我国文件、档案管理体制机制的历史性改革创新和电子文件管理的科学进程。
记者：非常感谢您对“电子文件管理机制研究”项目的详细介绍，最后，能否请您谈一下对于这一领域学术研究的期望？
冯教授：作为一名学者，最大的希望莫过于科学研究能够对解决实践中的问题有所助益，对事业的发展与变革发挥智力支持作用。这个项目是学术研究和工作实践紧密结合的一次积极探索，希望项目成果的落实能够对我国电子文件管理的实质性进展，对档案事业的发展产生有效的推动作用。
记者：谢谢！
冯教授：谢谢你！
特约记者：马林青